di Gabriele Pazzaglia
L’8 ottobre 2014 il Senato ha approvato la proposta di legge 1428, che nella comunicazione governativa è nota come Jobs Act. A parte il discutibile uso dell’inglese, essa va chiamata per quello che è, una riforma del lavoro. Meglio: una delega per una futura riforma.
Riforma a tempo indeterminato
Per ora la proposta governativa è stata approvata solo dal Senato e dunque sarà necessario anche il voto della Camera dei Deputati. È probabile che anche questa dia il suo assenso dato che il Governo davanti al Senato ha posto la questione di fiducia, cioè lo strumento tecnico con il quale dice “o si approva questa proposta o il Governo cade”: e quindi, se poi il testo non diventasse legge, il risultato apparirebbe schizofrenico, dato che in un ramo del parlamento si riterrebbe quella legge essenziale per il programma politico e, nell’altro, si farebbe finta di niente. Ma anche se, immaginiamo, questo sarà il testo della futura legge, quello che sarà approvato è un contenitore vuoto in attesa di essere riempito, perché non si prevedono immediate modifiche alle norme in vigore ma solo e soltanto deleghe al Governo (in 5 materie) per emanare futuri decreti legislativi che conterranno, essi sì, le vere norme.
Le questioni di fiducia hanno sempre un inconveniente tecnico: dato che la Costituzione impone la votazione articolo per articolo, essa viene elusa, per permettere al Governo di portare a casa la legge con un unico voto, ponendo la questione di fiducia su un emendamento sostitutivo dell’intera proposta. Così facendo però l’atto risulta praticamente illeggibile perché i vari articoli risultano accorpati in uno solo.
Ed ha anche un problema politico-costituzionale: la crisi dell’equilibrio dei poteri. Con la questione di fiducia il Governo tronca il dibattito e mette alle strette il Parlamento, obbligando non tanto l’opposizione, il cui voto negativo non sorprende, ma soprattutto la maggioranza, che avrebbe potuto veramente incidere sul testo, a prendere quello che c’è. L’utilizzo di questo strumento non è raro ed anzi negli ultimi anni appare tendenzialmente in crescita. Dopo un vero e proprio abuso durante il Governo Monti (2012), e una diminuzione durante quello di Letta, il suo utilizzo è riaumentato nell’ultimo anno: il governo Renzi, nel 2014, l’ha utilizzato 11 volte in ogni ramo del Parlamento.
Se questo, come abbiamo detto, è in generale poco auspicabile in una democrazia, ancora peggiore è il messaggio quando la fiducia è posta su una delega: è noto infatti che il Parlamento possa incaricare il Governo di emanare un decreto che non sia subordinato alla legge, ma che abbia lo stesso valore. L’art. 77 della Costituzione impone, però, che la delega avvenga «per tempo limitato, per oggetti definiti e con principi e criteri direttivi». Tutto ciò è stabilito da una legge, appunto, di delega. Ma questa, come la maggior parte delle proposte di legge, solitamente viene elaborata dal Governo stesso. Se poi questo arriva anche a porvi la fiducia, il cortocircuito democratico è completo. Il delegato si scrive la delega e minaccia che se non gli viene accordata fa saltare il banco. Insostenibile per una democrazia.
Il contenuto della legge.
1) Ammortizzatori sociali. Ci sono i soldi? Non si sa.
Il governo è incaricato di “riordinare la normativa” del sostegno economico ai lavoratori delle aziende in crisi.
-Il primi tipi di ammortizzatori sociali contemplati si attivano durante il rapporto di lavoro: la cassa integrazione e il contratto di solidarietà. Ad oggi, con la prima, l’imprenditore può ridurre l’orario di lavoro dei lavoratori; l’INPS pagherà l’80% della retribuzione, fino ad un massimo di 1100€ circa. Con il secondo i lavoratori e l’impresa si mettono d’accordo per ridurre l’orario di lavoro al massimo del 60% e della retribuzione perduta; il 60% è pagato dall’INPS.
La riforma prevede alcune novità a mio avviso di buon senso: le integrazioni dello stipendio sono vietate se l’azienda è comunque destinata alla chiusura. L’interesse pubblico, infatti, è che l’azienda si riprenda (tramite la sua vendita se necessario). Ma se questo non può avvenire mantenere in vita posti di lavoro fittizi sarebbe antieconomico e i lavoratori dovranno invece accedere agli aiuti successivi al licenziamento. Inoltre si prevede che alla cassa integrazione si potrà accedere solo dopo aver tentato di stipulare un contratto di solidarietà.
Ma in altri punti i principi e criteri direttivi sono vaghi. Il Governo è delegato anche a modificare la durata di questi aiuti economici ma l’unica previsione è che la durata sia proporzionata alle ore che un’azienda lavora in periodi normali. Tutto il resto, compreso l’ammontare dell’aiuto, non è previsto nella delega.
In altri casi i principi e criteri sono completamente assenti, ad esempio nella previsione dei casi nei quali l’aiuto pubblico entri in funzione. Oggi la cassa integrazione ordinaria si applica alle sole industrie (ma di qualunque dimensione) in caso di sofferenza dell’azienda per cause «non imputabili agli imprenditori o agli operai» o determinate da «situazioni temporanee di mercato» . Invece quella straordinaria, e i contratti di solidarietà, alle industrie con più di 15 dipendenti e alle imprese commerciali con più di 50, in crisi strutturale [teoricamente] reversibile (legge 164 del 1975). Domani come sarà? Saranno coinvolte più aziende? O meno? L’assenza di qualunque criterio rende il potere discrezionale del governo illimitato e quindi, forse, incostituzionale.
Inoltre, questi interventi quanto costano? E dove prendere le eventuali necessarie risorse? Dalla relazione del servizio bilancio emerge semplicemente che molto ancora non si sa. Ad esempio, per la modifica della cassa integrazione, la relazione suggerisce di chiarire «perlomeno se la revisione dell’ambito di applicazione sia in senso restrittivo od ampliativo». Insomma, non si capisce neanche se si spenderà di più o meno di oggi.
Lo stesso relativamente alla nuova durata del sostegno economico. L’unico dato fornito dal Governo è che il prossimo anno gli ammortizzatori sociali costeranno 1 miliardo e mezzo in più. Ma è solo un annuncio informale di Renzi, nulla di ufficiale è scritto nella legge delega né nella relazione tecnica della relativa proposta.
-Il secondo tipo di ammortizzatore è quello che si attiva dopo il licenziamento: ad oggi convivono la mobilità e l’Assicurazione sociale per l’impiego (ASpI). La riforma riguarda solo quest’ultima (dato che la prima è destinata alla soppressione il 31/12/2016, come stabilito dalla legge Fornero) e prevede che il Governo unifichi l’assicurazione standard (che oggi prevede un anno di versamenti di contributi nel biennio precedente al licenziamento) e quella mini (13 settimane negli ultimi 12 mesi) stabilendo invece semplicemente che la durata dell’aiuto sia proporzionata alla passata storia contributiva del lavoratore. La nuova AspI dovrebbe essere estesa ai famosi co.co.co. cioè a quei soggetti che hanno un contratto di collaborazione e la cui prestazione non è autonoma ma non è nemmeno di piena subordinazione all’imprenditore: è coordinata e continuativa (forma contrattuale, come è noto, soggetta ad essere utilizzata per eludere la normativa a protezione del lavoratore subordinato). Questi soggetti, dunque, riceverebbero (finalmente) la tutela in questione. Infine il Governo dovrà stabilire come coinvolgere chi riceve questi aiuti in «attività a beneficio delle comunità locali» ma nessun criterio (ancora!) viene indicato per guidare la successiva attività normativa.
E anche relativamente a questi interventi, la legge non prevede vincoli economici: solo la Relazione tecnica che accompagna la proposta di legge prevede «l’introduzione di un obbligo contributivo ad hoc». È una scelta legittima, ma suona contraddittoria rispetto ai ripetuti annuncia di abbassare il costo del lavoro.
2) Servizi e politiche attive del lavoro.
La seconda delega riguarda tutte quelle attività statali relative alla formazione e orientamento dei lavoratori al fine di trovare un’occupazione.
Si prevede una «razionalizzazione degli incentivi»: il Governo dovrà individuare le caratteristiche-tipo dei lavoratori che hanno «minore probabilità di trovare occupazione» (età, anni di disoccupazione, etc…). Unica direttiva: l’uso della statistica. Ma poi sarà il Governo a decidere concretamente “quanto minore” dovrà essere “la probabilità” per essere rilevante. Direttiva che, sembra, non dovrebbe invece essere seguita per la «razionalizzazione degli incentivi per l’autoimpiego e l’autoimprenditorialità» per i quali pare vi sia una vera e propria delega in bianco di dubbia costituzionalità.
Ad essere razionalizzati dovrebbero essere anche gli «enti strumentali e gli uffici del Ministero del lavoro», spostando il relativo personale, al fine di «aumentarne l’efficienza e l’efficacia». Però, dall’altra parte, si crea un ulteriore ente: l’Agenzia nazionale per l’occupazione, le cui competenze saranno «impiego, politiche attive e AspI», mentre le linee della concreta attività saranno decise con un non meglio precisato «coinvolgimento delle parti sociali». La logica in tutto questo, se c’è, non si vede.
Le altre norme rilevanti sono troppo vaghe per poter essere criticate o condivise: si prevede la «valorizzazione delle sinergie» tra gli uffici pubblici e quelli privati per migliorare l’incontro tra domanda e offerta di lavoro; il «collegamento» tra misure di sostegno ai disoccupati e quelle che mirano a reinserirli nel «tessuto produttivo»; la previsione in favore delle stesse persone di «percorsi personalizzati». Il tutto sa molto di reclame, per usare anche noi una bella parolina straniera. E la totale assenza di direttive al Governo rende anche queste norme di dubbia costituzionalità.
3) rapporti di lavoro
La delega prevede la razionalizzazione e semplificazione delle procedure e degli adempimenti, relativi al rapporto di lavoro, «con l’obiettivo di dimezzare il numero di atti di gestione». Una domanda: perché proprio la metà degli atti? Magari gli atti inutili, ammesso che ve ne siano, sono molti di meno. O forse molti di più. Inoltre, cosa si intende per atti di gestione? Vi possono essere adempimenti molto semplici, che eliminare sarebbe quasi ininfluente; altri molto complessi che pesano sull’azienda. Che senso ha fissare un obiettivo complessivo “della metà”? Spero che esista uno studio, che io non ho trovato, che analizzi analiticamente il complesso degli adempimenti ai quali è soggetta l’azienda, ma allora sarebbe stato utile utilizzarlo per vincolare l’attività normativa del governo. In questo modo, l’indeterminatezza e il potere discrezionale dell’Esecutivo, regnano sovrani.1
4) tipologie contrattuali e dei rapporti di lavoro,
Arriviamo finalmente alla parte più “scottante” della legge. In questa materia il Governo potrà adottare dei decreti per «riordinare i contratti di lavoro vigenti» ed introdurre un «testo organico semplificato delle discipline delle tipologie contrattuali e dei rapporti di lavoro». Per farlo dovrà «analizzare tutte le forme contrattuali esistenti» e procedere alla loro «semplificazione, modifica o superamento».
Le direttive sono alquanto enigmatiche. Dopo un generico riferimento alla «coerenza con il tessuto occupazionale e con il contesto produttivo nazionale e internazionale», la legge delega prevede che il contratto a tempo indeterminato debba divenire il contratto-tipo «rendendolo più conveniente rispetto agli altri». Dunque le forme precarie non saranno eliminate ma, finalmente, costeranno di più all’imprenditore. Potrebbe sembrare strano, ad uno che viene da Marte, ma fino ad oggi non è stato così: i famosi collaboratori coordinati e continuativi (co.co.co), e a progetto (co.co.pro) sono ad oggi più economici per un’impresa: non si applicano le regole sulle ferie, sul TFR, sulla malattia e vi sono minori contributi: per un lavoratore dipendente infatti un’impresa paga il 32,70% della retribuzione lorda ed il lavoratore il 9,19. Invece nei contratti di collaborazione, nel 2014, la contribuzione è del 29% di cui 2/3 a carico del datore di lavoro e 1/3 a carico del collaboratore.
Infatti circa l’80% dei contratti di lavoro degli ultimi anni è precario (come mostra questo grafico) perché quest’ultimo contratto continua ad essere comunque più conveniente nonostante gli interventi migliorativi della Legge Fornero (la 92 del 2012) che, da una parte, ha previsto un aumento progressivo dei contributi (che nel 2018 saranno il 33%) e, dall’altro, ha stabilito che anche ad essi si applichi la retribuzione prevista dai contratti collettivi per i lavoratori dipendenti. Dovrebbero rifletterci coloro che chiedono l’abolizione totale della Fornero.
Dunque, sembra che il contratto più conveniente diverrà il classico contratto di lavoro dipendente a tempo indeterminato. Lascia perplessi però che questo «per le nuove assunzioni» debba essere «a tutele crescenti in relazione all’anzianità di servizio». Nulla sembra limitare il Governo nella scelta di quali protezioni debbano scattare fin dal primo giorno del contratto e quali invece saranno applicabili sono in un secondo indefinito momento. Nemmeno la relazione tecnica allegata alla legge offre spiegazioni delle intenzioni del Governo. L’unica valutazione plausibile sembra che l’aumento delle tutele possa essere facilmente aggirata semplicemente con il licenziamento del lavoratore prima che diventino applicabili. Il rischio è che molti semplicemente non arrivino ad ottenerle
E l’articolo 18? Cambierà? Di preciso non si sa. La delega non lo nomina neanche. Il Governo però ha fatto intendere che lo modificherà quando disciplinerà le suddette “tutele crescenti”((Il Ministro del Lavoro Poletti, in sede di discussione ha dichiarato che «In questo contesto per semplificare, superare elementi di incertezza e discrezionalità, per ridurre il ricorso ai procedimenti giudiziari, nella predisposizione del decreto delegato relativo a questo contratto a tutele crescenti e quindi per le nuove assunzioni, il Governo intende modificare il regime del reintegro così come previsto dall’articolo 18 modificato dalla legge 92/2012 eliminandolo per i licenziamenti economici e sostituendolo con un indennizzo economico certo e crescente con l’anzianità».)). In tale ambito, però la delega non pone alcun vincolo sostanziale e, quindi, è lecito dubitare anche in questo caso, della sua legittimità costituzionale.
Comunque, è utile riassumere quest’articolo: quando fu approvato nel 1970 (legge 300) era molto semplice: in qualunque impresa con più di 15 dipendenti se uno di questi fosse stato licenziato senza giusta causa o giustificato motivo avrebbe avuto diritto al reintegro e a ricevere gli stipendi non corrisposti fino alla sentenza del giudice più il risarcimento del danno (almeno 5 mensilità).
Dopo la legge Fornero l’articolo è molto più complicato. La vecchia disciplina è mantenuta solo per i licenziamenti discriminatori (es. per motivi politici). Per gli altri casi è utile uno schema:
Forse invece di svuotare ulteriormente lo strumento di tutela in questione, sarebbe opportuno che Governo e Parlamento specificassero finalmente i concetti di “giustificato motivo” e “giusta causa” onde limitare la eccessiva discrezionalità interpretativa ed il conseguente contenzioso giudiziario. Oggi, il “giustificato motivo” è definito dalla legge 604/1966 «notevole inadempimento degli obblighi contrattuali», mentre la “giusta causa”, che permette il licenziamento cd in tronco, cioè senza preavviso, è considerata dalla giurisprudenza una causa che non consente la prosecuzione del rapporto nemmeno temporaneamente, perché pregiudica definitivamente la fiducia tra il datore di lavoro e il lavoratore. Sono però due concetti-contenitori che hanno bisogno di essere riempiti: cosa può o deve essere preso in considerazione nell’uno o nell’altro caso? Quando un inadempimento è notevole? Quando è così grave da compromettere la fiducia? Non ci sarebbe nulla di male se la politica si assumesse la responsabilità di bilanciare con legge gli interessi in gioco.
5) Sostegno alla genitorialità
Il Governo potrà adottare decreti «per la revisione e l’aggiornamento» delle norme che tutelano la maternità e conciliano i tempi di vita e di lavoro. Il nobile obiettivo è l’estensione dell’indennità di maternità «a tutte le categorie di donne lavoratrici», comprese quindi le collaboratrici. L’ovvia speranza è che esso sia raggiunto.
Inoltre gli accordi collettivi dovranno – in qualche modo – «favorire la flessibilità dell’orario» e dovrà essere introdotta la possibilità di cedere i giorni di riposo tra genitori dipendenti dello stesso datore di lavoro quando a casa sia necessaria la presenza di uno dei due. Questo sembra l’unico vincolo alla possibilità del Governo di introdurre «flessibilità» dei congedi obbligatori e parentali.
Infine, nella delega si parla dell’introduzione di una «tax credit» (in normale italiano: credito di imposta) in favore delle donne con figli minori o disabili, che siano sotto una certa soglia di reddito. Dovrebbe dunque essere un incentivo al lavoro femminile che sostituirà le detrazione per coniuge a carico. Difficile prevederne le conseguenze.
La posizione dei partiti
Come hanno votato i partiti? E con quali motivazioni? Scontato il voto positivo del Partito democratico e del Nuovo centro destra, che sostengono il governo. Il Movimento 5 stelle ha votato contro; in sede di discussione finale della legge, benché si sia detto disponibile al dialogo, ha criticato la scelta di superare il dualismo tra lavoratori stabili e precari livellando verso il basso e non verso l’alto le tutele dei lavoratori. Sembra dunque che da questo punto di vista, i pentastellati tentino di intercettare il malcontento di sinistra anche se nel proseguo della dichiarazione non è mancato un riferimento all’eccessivo costo del lavoro, tema caro a Confindustria. Curiosa poi la conclusione che la legge determinerà una «contrazione dei consumi». Ciò non è escluso, ma se avvenisse sarebbe l’esito naturale della “decrescita felice” tanto apprezzata da una parte del partito…
Voto contrario anche da Forza Italia: il rappresentante del Gruppo non è entrato nel merito ma ha parlato solo di problemi di “metodo”. Ha denunciato una vera e propria violazione della Costituzione per uso della questione di fiducia su una legge delega, criticando il silenzio «di quelle autorità superiori», intendendo ovviamente il Presidente della Repubblica, «che, in occasione di Governi precedenti hanno evidenziato l’uso improprio dei maxiemendamenti». Anche la Lega Nord evita di entrare nel merito delle singole norme denunciando che si tratta di una «delega in bianco» e che tutti i temi affrontati sono uno «spot» che impedisce di parlare veramente di lavoro.
Anche la rappresentante di SEL critica la delega troppo vaga e la politica del PD, soprattutto relativamente all’articolo 18 che, afferma, alcuni suoi dirigenti hanno considerato un «privilegio» di pochi lavoratori. Secondo SEL, la causa della disoccupazione sta nella corruzione pubblica e nella mancanza di investimenti (dovuta all’obbligo del pareggio di bilancio).
E noi? Come valutiamo queste cinque leggi delega e i concomitanti annunci del Governo?
Esprimere un giudizio compiuto su elementi così vaghi è difficile. Proprio la vaghezza delle deleghe, anzi, è la principale critica che può essere avanzata a questa proposta.
E deve anche essere criticato l’ennesimo utilizzo della fiducia: nell’eterno dibattito sulle riforme costituzionali, chi propone di aumentare i poteri del Governo, fino a dare al suo capo il potere di sciogliere le Camere, dovrebbe invece osservare che già oggi vi è stato un progressivo spostamento della capacità decisionale dal Parlamento all’Esecutivo. In questo periodo, caratterizzato dalla debolezza estrema dei partiti, una modifica costituzionale potrebbe farci precipitare in un Repubblica cesaristica.
Certo vi sono spunti positivi: finalmente il contratto a tempo indeterminato diverrà il più economico. La precarietà, invece di essere conveniente, costerà di più. Ma anche qui non è certo se questo maggior costo saranno imposte statali o maggiore retribuzione del lavoratore. E vi è l’incognita del contratto a tutele crescenti che dovrebbe portare ad una generalizzata diminuzione delle tutele dei lavoratori. Sarebbe grave se a ciò almeno non corrispondesse un radicale miglioramento dei meccanismi di entrata nel mondo del lavoro. Insomma, una riforma con luci ed ombre, e difficili da distinguere.
- È da notare che si è persa un’altra occasione per attuare l’art. 39 della Costituzione: questo prevederebbe (il condizionale è d’obbligo dopo 70 anni di inattuazione) che quei sindacati che si fossero registrati (avendo un funzionamento a base democratica) potessero partecipare ufficialmente alla formazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro. Ogni sindacato, secondo l’art. 39, avrebbe avuto una rappresentanza proporzionata ai propri iscritti e così la classe lavoratrice avrebbe deciso a maggioranza la stipulazione del contratto il quale sarebbe stato integralmente applicabile a tutti i soggetti della categoria, anche non iscritti ad alcun sindacato. Nulla è stato attuato e quindi i contratti collettivi sono formalmente degli atti privati la cui applicazione, caso per caso, è il risultato degli sforzi della giurisprudenza: oggi la parte economica è applicabile a tutti, ma quella normativa (che stabilisce diritti e doveri) è applicabile solo se il lavoratore o l’imprenditore fanno parte di una rappresentanza che ha stipulato il contratto stesso. [↩]