di Gabriele Pazzaglia
Il 16 dicembre 2010 sarà un giorno importante per il nostro sistema giudico perché entrerà in vigore una norma molto particolare: si tratta di quella prevista dal comma 14 ter dell’art. 14 della legge 246, emanata dal Governo Berlusconi nel 2005.
Un piccolo comma semisconosciuto ma di grande impatto perché prevede l’abrogazione generalizzata di tutte le leggi anteriori al 1970 con le sole eccezioni di quelle individuate nella stessa legge 246 e di altre indicate in un decreto legislativo approvato dall’attuale Governo nel 2009. Non è cosa da poco, è un meccanismo incisivo che sarà bene conoscere per muoversi nel mare magnum della legislazione italiana.
Per capire il risultato di questa operazione dobbiamo inquadrarla in un più ampio disegno di “riassetto” della legislazione, partito nel 2001, che può essere diviso in tre fasi:
La prima fase: conoscenza.
Nel 2005, il governo Berlusconi, nel presentare il progetto, si è reso conto che non si potevano abrogare completamente “al buio” tutte le norme anteriori al 1970, anche perché sul numero di leggi in vigore in Italia circolavano cifre esorbitanti e molto diverse l’una dall’altra: chi diceva che c’erano “solo” 50.000 leggi, chi arrivava fino a 150.000, chi si spingeva ancora più oltre; e chi forniva queste cifre era spesso impreciso, perché non spiegava se si riferivano solo alle leggi in senso stretto o alle norme primarie in generale (quindi contando anche Decreti legge e Decreti legislativi). È stata quindi prevista una prima fase di conoscenza delle leggi in vigore coordinando questa attività con i finanziamenti stanziati nella Finanziaria per il 2001, approvata dall’ultimo governo Amato l’anno precedente, per il progetto NORMATTIVA, un’utile banca dati che contiene tutta la legislazione nazionale in vigore (oggi gratuitamente consultabile all’indirizzo www.normattiva.it).
Al successivo cambio di legislatura, nel 2007, il Governo Prodi, attuando quanto deciso in precedenza, ha chiesto alla Pubblica Amministrazione di indicare quali leggi questa effettivamente utilizzasse, individuandone così circa 9.000 . Ci si è resi però conto che non erano state segnalate alcune leggi, perché, anche se in vigore, erano utilizzate da amministrazioni diverse da quelle ministeriali, come ad esempio la legge Antitrust o quelle di istituzione di alcuni comuni. Grazie alla consultazione di alcune banche dati private, si sono individuate così altre 12.000 leggi per un totale di circa 21.000 (di cui 7.000 anteriori al 1970). Questo dato, contenuto nella relazione Pajno, dovrebbe essere, più o meno, il numero delle leggi vigenti, al netto cioè di tutte le abrogazioni espresse (sulle quali non c’è da discutere proprio perché espresse, esplicite) e di quelle tacite (che sono quelle che non dicono che una legge precedente è abrogata, ma più ambiguamente pongono una disciplina incompatibile con essa; es. la legge Acerbo, cioè la legge elettorale fascista, mai abrogata espressamente ma sicuramente non più in vigore).
La seconda fase: l’abrogazione
A questo punto entra in gioco il piccolo comma di cui abbiamo parlato all’inizio, il comma 14-ter dell’art. 14, il quale lapidario recita: «tutte le disposizioni legislative statali […] anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate». Questo meccanismo draconiano ha due correttivi: il primo è il decreto legislativo che è stato emanato dal Governo nel 2009 e, il secondo, gli ambiti di non operatività della ghigliottina.
Quanto al primo, il Governo era delegato ad emanare un Decreto legislativo, (limitato da principi e criteri direttivi, che per brevità omettiamo ma che sono contenuti nel comma 14 dell’art. 14 della legge) che ha poi effettivamente adottato (numero 179/2009) chiamato salva-leggi perché contiene l’elenco degli atti che, seppur anteriori al 1970, devono rimanere in vigore (in quanto fiorentini, ci permettiamo di segnalare la Legge 33 del 03/02/1871 che ha spostato la Capitale da Firenze a Roma: nel caso non fosse stata salvata, avremmo ri-adibito il Salone dei Cinquecento di Palazzo Vecchio a Parlamento!).
Il secondo correttivo è disciplinato dalla stessa legge che prevede il meccanismo di abrogazione. Non devono considerarsi abrogate le norme che rientrano in queste categorie (comma 17, art. 14):
- 1. le disposizioni contenute codici e testi unici (il codice civile, quello penale etc, un criterio meramente formale)
- 2. le disposizioni sugli organi costituzionali e aventi rilevanza costituzionale, (quindi non tutte le norme attuative della Costituzione ma solo quelle relative a questi organi);
- 3. le disposizioni che attuano norme comunitarie e ratificano trattati internazionali
- 4. le disposizioni tributarie e di bilancio
- 5. le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale;
Questa zona di esclusione non solo complica notevolmente le cose ma soprattutto contraddice i motivi della legge stessa perché se il meccanismo di drastica riduzione del numero di atti è giustificato dalla necessità di raggiungere la certezza del diritto, il rimettere, in alcuni casi, la sopravvivenza di una legge alla opinabilità del giudice-interprete non fa altro che creare ulteriore oscurità in un sistema già molto nebbioso.
La terza fase: razionalizzazione
La stessa legge (comma 18 art. 14) autorizzava il Governo ad emanare, entro il 16 dicembre 2011, «con uno o più decreti legislativi, disposizioni integrative, di riassetto o correttive» del decreto salva-leggi (quello che contiene gli atti anteriori al ’70 da mantenere in vigore). Permette quindi tre cose: di recuperare leggi che non erano state salvate ma che ci si è accorti sono utili; di eliminare leggi che si credevano utili ma che non lo sono; e, infine, il riassetto delle leggi contenute.
Dal sito del ministero della semplificazione si apprende che quest’ultima possibilità dovrebbe essere “sfruttata” nel senso di accorpare in codici o testi unici norme attualmente sparse. Il problema, più generale, è che la fatica necessaria per l’adempimento di questo compito titanico rischia di essere un sacrificio inutile se non si introduce un sistema che, successivamente alla redazione di un testo unico, impedisca al Parlamento di porre norme al di fuori di esso perché, altrimenti, si riprodurrebbe in poco tempo la disarticolazione precedente, con buona pace per la certezza del diritto.
È anche il caso di dire che vi sono dubbi sulla costituzionalità della norma che permette il riassetto, visto che i principi e i criteri ai quali si fa riferimento sono quelli del comma 14, quelli pensati per individuare le norme che non dovevano essere abrogate e, quindi, difficilmente utilizzabili per riordinare un panorama normativo vastissimo come quello di uno Stato moderno. Comunque, benché il Governo abbia avuto la facoltà di adottare questi decreti dal 1° dicembre 2009, oramai un anno fa, ancora non ha manifestato la volontà di farlo.
I successivi sviluppi
Tutto questo è stato ulteriormente complicato. Infatti, all’inizio di questa legislatura, quando il progetto NORMATTIVA stava per arrivare in porto, sono stati emanati due decreti-legge a firma Calderoli. Questi hanno sgangherato il sistema perché a parte che sono sono appunto decreti legge (che dovrebbero essere adottati solo in caso di “straordinaria necessità ad urgenza”), invece di indicare quali leggi non devono essere abrogate, indica quelle che devono essere eliminate.
Il motivo è che si vuole risparmiare sull’inserimento e mantenimento di queste leggi nella banca dati NORMATTIVA (200€ ad atto secondo il ministero della semplificazione, anche se non è chiaro come sia stato calcolato questo importo) e, dunque, con il decreto 112/2008 si abrogano 3.370 atti (dal 1864 al 1997) mentre, con il il 200/2008 ben 28.407. Sorge una domanda: se era stato calcolato che le leggi in vigore erano 21.000 come è possibile, non solo che ce ne siano migliaia in più, ma che siano anche tutte da abrogare? Probabilmente nel calcolo che ha prodotto 21.000 atti non erano state considerate in vigore molte leggi che hanno subito un’abrogazione soltanto tacita. Il ministero sembra abbia fatto l’opposto: non ha dato rilievo ad alcuna abrogazione tacita, così determinando l’aumento del numero degli atti apparentemente in vigore, aumento del quale è stata “certificata” l’eliminazione attraverso l’abrogazione espressa.
Le ultime novità
Per la cronaca citiamo anche l’ultima modifica alla legge: in aggiunta a tutto quanto detto fino ad ora il Governo è stato delegato anche ad adottare decreti che abroghino espressamente delle leggi (per non ripetere l’esperienza dei decreti legge e far rientrare nel meccanismo del taglia-leggi anche l’abrogazione espressa). Il problema è che questa delega (comma 14-quater dell’art.14) manca di quei «principi e criteri direttivi» che il Parlamento avrebbe dovuto specificare secondo l’art. 76 della Costituzione; non è che questi criteri siano vaghi, proprio non ci sono, con la conseguente, secondo noi, probabile incostituzionalità della delega e, per effetto domino, dei decreti abrogativi.
Nonostante questo il Governo ha presentato al Parlamento uno schema di decreto legislativo sul quale si è espresso il Consiglio di Stato, il quale ha sottolineato che sarebbe prevista l’abrogazione di norme rientranti nelle categorie escluse, possibilità che probabilmente non è percorribile per il rischio di incorrere in un eccesso di delega (sindacabile dalla Corte Costituzionale).
Altro fatto interessante è che il Governo ha presentato al Parlamento anche uno schema di decreto integrativo al salva-leggi, con lo scopo di individuare atti che, nonostante sembrassero da abrogare, ci si è accorti sarebbe stato meglio mantenere in vita. Si crea un problema nel problema: se si recuperano leggi momentaneamente abrogate, vi sarà incertezza nel capire se sia avvenuta una nuova legificazione di quegli atti. Questi diventerebbero tecnicamente leggi nuove che in quanto tali prevarrebbero su tutte la materia (se incompatibile) approvata fino ad ora, cioè dopo l’entrata in vigore della norma primitiva! Un vero e proprio paradosso del nonno!
Per evitare ciò il decreto in questione dovrebbe entrare in vigore entro il 16 dicembre (giorno della abrogazione generalizzata) cosa che non ci risulta al momento ancora avvenuta perché la commissione competente ha dato parere favorevole allo schema solo il 7 dicembre e oggi, 15 dicembre, mentre scriviamo, sarebbe l’ultimo giorno utile per pubblicare l’atto firmato dal Capo dello Stato. Certo che, se teniamo conto che c’era un anno di tempo non possiamo che rammaricarci del fatto che ci si sia ridotti al ultimo minuto e che forse assisteremo ad uno degli innumerevoli rinvii della politica italiana. Produrremo i dovuti aggiornamenti*.
Per concludere, da quando il taglia-leggi avrà effetto, per capire se una norma emanata prima del 1970 è in vigore, dovremo prima controllare il decreto legislativo 179/2009. Se la legge lì non è contenuta, controllare se può rientrare nelle categorie di esclusione sopra indicate e, in più, anche per le leggi successive al 1970, dovremo stare attenti ad uno o più eventuali decreti di abrogazione espressa. Un compito che spetterà in primo luogo a magistrature ed amministrazioni statali e locali, ma che interesserà anche tutti noi cittadini.
* Il decreto integrativo delle leggi che devono rimanere in vigore è stato approvato dal Governo il 13 dicembre, firmato lo stesso giorno dal Capo dello Stato e pubblicato ieri, il giorno 15 dicembre, numerato213/2010. È quindi entrato in vigore il giorno 16, lo stesso nel quale si applica l’abrogazione generalizzata (quindi nell’ultimo momento utile!), per fortuna evitando quindi il problema della rilegificazione di norme momentaneamente abrogate proprio perché questa abrogazione non è avvenuta.
Ringraziamo per la collaborazione e i dati forniti il dott. Giuseppe Mobilio.
15 dicembre 2015