Elezione, funzioni ed organizzazione del nuovo Senato

SPECIALE REFERENDUM COSTITUZIONALE2016/4

di Gabriele Pazzaglia

Preferisco la disperazione all’incertezza
Jean Paul Sartre

Una delle innovazioni più dibattute della riforma costituzionale è il nuovo Senato. Da chi sarà composto e come sarà eletto, quali competenze avrà, come funzionerà?
È difficile dirlo se si parla per slogan che fanno perdere la sostanza delle questioni. Entriamo nel merito dunque.

Chi ci sarà nel nuovo Senato, e come sarà eletto?

La riforma si regge su due principi: l’elezione indiretta del Senato e, di riflesso, un suo ruolo ridotto.

Oggi il Senato è composto da 315 senatori eletti direttamente, e da un numero variabile di senatori a vita. Tutti loro rappresentano la Nazione, e il Senato, ha gli stessi poteri della Camera.

La riforma, modificando l’art. 57 della Costituzione, prevede una radicale trasformazione: vi sarà una drastica riduzione a 100 componenti, dei quali 5 saranno nominati dal Presidente della Repubblica per 7 anni (durata pari al mandato presidenziale), gli altri 95 saranno eletti dai Consigli regionali in proporzione alla popolazione. Questi dovranno obbligatoriamente sceglierne 74 tra i componenti degli stessi consigli e 21 tra i sindaci (uno per ogni regione, e le Province di Trento e Bolzano che, come se fossero due regioni, ne eleggeranno uno ciascuna).

Questo quello che è chiaro. Dopodiché cominciano una serie di dubbi, contraddizioni e oscuri passaggi nel significato delle norme sulle nostre future istituzioni.

Iniziamo dalla modalità di elezione, che dovrebbe essere indiretta. Questa era la chiara volontà del Governo, della maggioranza del PD e delle forze politiche che hanno votato la riforma, che sostenevano che in tal modo si sarebbe data rappresentanza alle istituzioni territoriali((Nella proposta originaria Renzi-Boschi si prevedeva che l’Assemblea fosse composta da tutti i Presidenti di Regione, tutti i Sindaci capoluogo più due eletti da ogni consiglio regionale ed altri due eletti dai sindaci della Regione. Quindi un Senato composto da 126 persone nel quale tutte le regioni, dalla Lombardia con i suoi 10 milioni di abitanti, alla Valle d’Aosta con i suoi 63 mila, sarebbero stati rappresentati in modo paritario. Una soluzione che non è piaciuta per esempio alla Lega Nord, sulla quale devono essere spese alcune parole dato che è il partito più schiettamente federalista in Italia: tale partito si è trovato davanti ad un’incertezza, da una parte sostenere la rappresentanza paritaria, che è un elemento tipicamente federalista, dall’altra la rappresentanza proporzionale nella speranza di ottenere maggiore rappresentanza per il nord, scegliendo quindi, quest’ultima strada.)). È necessario utilizzare il condizionale però, perché il compromesso con la minoranza del PD ha creato una palese contraddizione: in caso di vittoria del Sì la nuova Costituzione dirà, all’inizio dell’art. 57, che «i Consigli regionali eleggono i senatori». Ma poche righe dopo vi sarà la smentita perché la stessa elezione avverrà «in conformità alle scelte espresse dagli elettori» in occasione del rinnovo dei consigli regionali. In poche frasi si dettano due norme contrarie e quindi si finisce per non dire niente di certo. Infatti quest’ultima norma rimanda alle «modalità» da stabilire nella futura legge elettorale del Senato (legge della quale nulla sappiamo, e che non verrà svelata, o addirittura pensata, se non dopo il referendum) che avrà davanti un tremendo dilemma: l’unico modo per avere un’elezione indiretta è non tenere conto delle indicazioni della popolazione. Se invece se ne tiene conto, non solo non saremo più davanti ad una elezione indiretta, ma soprattutto non si capirebbe cosa ci starebbero a fare i Consigli regionali e cosa sarebbe l’elezione da parte loro se non un’inutile ratifica di scelte già fatte. Niente altro che una coreografica doppia messa in scena.

Di sicuro questa legge dovrà dimostrare grande fantasia perché proprio non si riesce ad immaginare come faranno concretamente i cittadini ad indicare la loro preferenza, anche contando la diversità delle 21 leggi elettorali regionali esistenti.

Altro punto oscuro è la previsione, sempre nel nuovo art. 57 che i senatori vengano eletti «con metodo proporzionale». Non si capisce, se questa proporzione si riferirà alla percentuale di voti ricevuti o al numero di seggi conquistati dalle singole forze politiche (a livello regionale): e le due cose non equivalgono mai, perché in tutte le regioni vi sono sistemi elettorali che prevedono premi di maggioranza che, approssimativamente, si attestano attorno al 60% del Consiglio. Quindi la maggioranza è sempre sovra-rappresentata.

Secondo noi si dovrà per forza fare riferimento ai seggi ottenuti perché logica suggerisce che ogni consigliere abbia un voto. Però, se così fosse, non si capirebbe se e come potranno essere prese in considerazione «le indicazioni degli elettori» che prima abbiamo menzionato. Inoltre scegliere un metodo o un altro, può cambiare i rapporti di forza nel Senato in misura imprevedibile. Ed è un’incertezza grave perché, in alcune materie, tra le quali le future modifiche alla Costituzione, come abbiamo visto nel nostro articolo sui procedimenti legislativi, il Senato avrà gli stessi poteri della Camera. E parteciperà all’elezione del Presidente della Repubblica e di due giudici della Corte costituzionale.

E poi c’è un elemento che dimostra che il «metodo proporzionale» è concretamente irrealizzabile: i senatori saranno distribuiti in base alla popolazione regionale ma per il fatto che i componenti saranno 100, un numero basso per un Paese di 60 milioni di abitanti, e che nessuna Regione potrà averne meno di 2, il risultato è che 10 Consigli su 21 eleggeranno proprio solo 2 senatori. Ed in questi casi come sarà mai possibile fare una ripartizione proporzionale tra maggioranza e opposizione? Sia che maggioranza e opposizione facciano uno e uno, sia che la maggioranza li prenda entrambi, non ci sarà la proporzionalità. Quindi una scelta o l’altra può spostare 10 senatori cioè ben il 10% dell’Assemblea!

Per completezza ecco la ripartizione dei seggi

Regioni e Province autonome	popolazione censimento 2011	seggi	popolaz. media per seggio
Lombardia	9.704.151	14	693.153
Campania	5.766.810	9	640,756
Lazio	5.502.886	8	587.860
Piemonte	4.363.916	7	623.416
Veneto	4.357.210	7	693.887
Sicilia	5.002.904	7	714.700
Puglia	4.052.566	6	675.427
Emilia-Romagna	4.342.135	6	723.689
Toscana	3.672.202	5	734.440
Sardegna	1.639.362	3	516.454
Calabria	1359.050	3	553.016
Valle d’Aosta	126.806	2	63.403
Provincia autonoma Bolzano	504.643	2	252.321
Provincia autonoma Trento	524.S32	2	262.416
Friuli-Venezia Giulia	1.218.985	2	609.492
Liguria	1.570.694	2	785.347
Umbria	884.268	2	442.134
Marche	1.541.319	2	770.659
Abruzzo	1.307.309	2	553.654
Molise	313.660	2	156.830
Basilicata	578.036	2	259.018

Tabella elaborata dal Servizio studi della Camera dei Deputati

Da questi dati si nota – inoltre – una grande differenza di peso del voto del singolo individuo da regione e regione: si va dalla Valle d’Aosta che eleggerà un senatore ogni 63 mila abitanti e dal Molise, uno ogni 150 mila, alle Marche, Sicilia, Toscana ed Emilia-Romagna che ne avranno solo uno ogni 700mila.

Emerge chiaramente come questo difetto o sia stato ignorato o sia stato ritenuto inamovibile, benché sarebbe stato evitabile con una banale accortezza: fissando come numero minimo dei senatori a 3 (come avviene in Germania, art. 51), magari mantenendo come unica eccezione proprio Valle d’Aosta e Molise per la loro ridotta popolazione e facendo votare insieme Trento e Bolzano. Ma evidentemente si è preferito sacrificare la funzionalità della riforma alla “vendibilità” della cifra tonda di 100 senatori, come se così il senatino così potesse funzionare assai meglio che se fosse di 120 membri.

Insomma, quanto all’elezione del Senato, con il referendum si chiede ai cittadini un voto alla cieca. Un vero e proprio salto nel buio, perché come esso realmente sarà lo deciderà il Governo (o l’attuale parlamento) e i partiti, solo in seguito.

Oltre alle regole sul “come”, la riforma prevederà anche regole sul “chi” eleggere: ogni consiglio regionale sarà obbligato a mandare al Senato almeno un sindaco. Perché? Rispondere è veramente difficile, forse impossibile dato che la motivazione non emerge dalle discussioni parlamentari. Infatti la maggior parte del dibatto, purtroppo, si è concentrato sugli scontri procedurali tra le forze politiche e si è parlato meno della sostanza della riforma. E anche la dottrina non sembra aver affrontato questo punto (o almeno, dopo attento esame, noi non ne abbiamo trovata traccia).

L’unica spiegazione ufficiale quindi è quella del Governo nella sua relazione alla proposta di legge: la presenza dei sindaci serve a far svolgere al Senato la «funzione istituzionale di raccordo tra lo Stato e il complessivo sistema delle autonomie», per permettere la «cooperazione tra livelli di governo intesa a ricomprendere, superandoli tuttavia, sia gli equilibri politico-partitici, sia quelli di rappresentazione di interessi di carattere meramente territoriale». Dunque tradotto in italiano dal politichese: i sindaci servono a collegare lo Stato alle autonomie. E fin qui si può essere d’accordo. Ma perché dovrebbero essere un valore aggiunto rispetto alla presenza dei soli consiglieri regionali? Sembra che i sindaci non debbano rientrare né negli equilibri di partito né negli interessi territoriali, ma che li «superino». Cosa voglia dire, concretamente, resta un mistero. E il lezioso tuttavia non ci aiuta.

Ma constatato che questi sindaci ci saranno, analizziamo le conseguenze della loro presenza. In un organo legislativo saranno inserite 21 persone che sono state elette ad una carica esecutiva, cioè per trasformare leggi preesistenti in azioni concrete (riparare le strade, far funzionare l’anagrafe, far arrivare puntuali gli autobus). L’unico apporto che potranno fornire sarà sull’opportunità di modificare le leggi che si applicano a livello comunale, cioè tutte informazioni che qualunque legislatore potrebbe ottenere chiedendo all’ANCI, l’associazione Nazionale Comuni.

Altra irrazionalità emerge se si pensa che 10 regioni eleggeranno solo due senatori: dunque se la maggioranza elegge un consigliere, l’opposizione sarà costretta a mandare un sindaco. E se in quella regione, l’opposizione non ha sindaci? Rinuncia alla rappresentanza? O elegge uno della parte avversa? In entrambi i casi il meccanismo sembra incepparsi. Inoltre: ogni sindaco dovrà, volente o nolente, rappresentare sia gli interessi dei suoi cittadini, sia quelli di tutta la sua regione, cosa che sembra difficile da conciliare quando il sindaco fa parte di un comune di un colore politico diverso dalla maggioranza della regione: si pensi alla Raggi, alla Appendino, a Sala e De Magistris.

E sembrano difficili da conciliare anche interessi contrapposti di comuni limitrofi: è noto ad esempio il conflitto tra Firenze ed il suo hinterland su questioni chiave come l’inceneritore o l’aeroporto, o a quello tra Roma e quasi tutte le altre amministrazioni laziali per la discarica.
Inoltre se un consiglio eleggerà il sindaco di un capoluogo di provincia, questo avrà non solo il doppio incarico, come tutti, ma il triplo! Sindaco della città, sindaco metropolitano (dopo la riforma Del Rio) e appunto, senatore. A meno che non si eleggano sindachini di paesini montani in rappresentanza di milioni di altri cittadini.

Altra stramberia è che troveranno rappresentanza senatoriale anche quelle liste estemporanee che purtroppo affollano i consigli regionali di mezza Italia. Si pensi, ad esempio, che se domani il consiglio regionale lombardo eleggesse i suoi senatori almeno uno spetterebbe alla lista “con Ambrosoli” e due a quella di “Maroni Presidente”.

Dunque, perché proprio i sindaci? Perché ci si è intestarditi imponendo una figura che nessun valore aggiunto porta, e che molti problemi crea? Non rimane che pensare che si voglia solo legittimare l’origine politica dell’attuale Presidente del Consiglio. Un argomento debole, anzi nullo, per riformare una Costituzione.

Insieme ai senatori eletti ve ne saranno ulteriori cinque nominati dal Presidente della Repubblica: non più a vita, come ora, ma per sette anni. Inoltre vi saranno gli ex Presidenti della Repubblica stessi, che rimarranno in carica, loro sì, a vita. Il problema politico è: questi senatori, che pertinenza avranno con gli altri 95 indicati dai consigli regionali, in un organo che, dice la riforma, «rappresenta le istituzioni territoriali»? Inoltre, mentre oggi i cinque senatori di nomina presidenziale rappresentano appena l’1,6% del Senato di 315, domani rappresenteranno ben il 5% per la drastica riduzione dei componenti a 100. Praticamente più di molti partiti, e sicuramente un gruppo capace di determinare gli equilibri politici. Al Senato, dunque, al Presidente della Repubblica è consegnato un potere ancora più radicale del già radicale italicum alla Camera(( Infatti alla Camera dei deputati, alla forza politica che prende anche un solo voto più della seconda si garantiscono 340 seggi, che equivale alla maggioranza assoluta di 316, più altri 24 deputati. Questi ultimi sono “solo” il 3,9% dell’intero consesso, meno quindi del 5% in mano al Presidente della Repubblica.)). E ciò su un organo che in alcune materie, avrà gli stessi poteri legislativi della Camera; su tutti, quello di una futura riforma della Costituzione.

Infine, nota di colore, questi 5 senatori lavoreranno apparentemente gratis. Non disponendo infatti della indennità che gli altri consiglieri avranno pagata dalla regione di appartenenza non gli rimarrà che sacrificarsi. A meno che non spunti un futuro emolumento sotto qualche voce di fantasia. Gli attuali senatori a vita invece manterranno anche la relativa indennità. Anche sotto questo aspetto la riforma stabilisce regole tra loro poco coordinate che, come le altre, rendono il sistema imprevedibile.

Non rimane che parlare di come e quando la carica di senatore avrà termine: «La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti», imporrà l’art. 57. A prima vista sembra davvero lapidario. Ma scorrendo la riforma si scorge una norma che dice l’esatto opposto: l’art. 66 stabilirà che il Senato «prende atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale». E proprio in quest’ultima parola si nasconde il pasticcio. Infatti se non c’è nessun dubbio che i senatori-consiglieri regionali cesseranno sempre e comunque da tutte e due le cariche contemporaneamente, rispetto ai sindaci il discorso è più ingarbugliato e forse senza via d’uscita. Quando cesseranno i sindaci di fare i senatori? Visto che la fine del mandato di sindaco un effetto deve comunque averlo, per via del riferimento alla “carica locale” della seconda norma, ci sono due possibilità. O smettono di essere senatori solo e soltanto quando finisce l’incarico di primo cittadino oppure al primo che termina, indifferentemente, tra lo stesso mandato di sindaco e quello del Consiglio.

In entrambi i casi però il risultato è in contrasto con altre norme della riforma: se un Consiglio regionale eleggerà un sindaco il cui mandato durerà più del suo, finirà per vincolare alla sua scelta il Consiglio successivo che dovrà attendere per l’elezione di un nuovo senatore, la scadenza del sindaco: con buona pace del dovere dei consigli stessi di seguire «le indicazioni degli elettori» (art. 57.5).

Se invece il sindaco termina il mandato comunale prima del Consiglio regionale, quest’ultimo dovrà eleggerne un altro o più di uno. Ma così si creerebbe un sistema squilibrato perché i consigli comunali, sfiduciando un sindaco magari per beghe di partito, potrebbero far decadere un senatore. Oppure un Consiglio regionale eleggendo un sindaco in scadenza, comprimerebbe la rappresentanza di quella singola città.

Senza poi voler aprire la porta di altri problemi che però prima o poi dovranno essere affrontati: sindaci che abbandonano il partito rimanendo in carica (come Pizzarotti a Parma), o che nominano dei reggenti per essere sostituiti al vertice del comune (come Renzi a Firenze o Del Rio a Reggio Emilia) o che vengono rieletti sindaco. Che effetto avrà sulla carica parlamentare?

Insomma, anche questo aspetto non soddisfa perché le norme si prestano ad interpretazioni molto diverse e tutte problematiche.

Da non sottovalutare poi il fatto che il Senato diventa un organo, nel suo complesso, immortale, che non si scioglie mai, ma a mutazione parziale e permanente, i cui membri decadranno e saranno sostituiti di volta in volta quando “scadrà” il loro consiglio regionale. Gente che va, gente che viene, in un turbinio di neosenatori di ogni e qualsiasi possibile appartenenza, alla faccia dell’asfissiante dibattito sul timore del “senato con maggioranza diversa” che è imperversato in queste decadi, caso mai realizzatosi ma oggi, con la riforma, decisamente più probabile.

Dunque, ricapitolando, la riforma prevede una elezione che dovrebbe essere indiretta ma che al contempo stabilisce di tenere conto delle indicazioni dei cittadini, benché ancora non si sappia come. Dovrebbe poi essere un’elezione proporzionale, benché ciò non sia concretamente possibile in metà delle regioni perché eleggono solo 2 componenti. La distribuzione dei seggi porterà ad una sovra-rappresentanza delle regioni più piccole. Il Senato dovrebbe poi “rappresentare le istituzioni territoriali” anche se al suo interno vi saranno 5 senatori che non sono eletti da tali istituzioni e non si sa cosa rappresenteranno (non essendo più “rappresentanti della Nazione”), così come non si capisce quale valore aggiunto dovrebbero apportare i 21 sindaci che, inoltre, non si sa nemmeno con certezza quando cesseranno dalla carica. Insomma, un progetto scritto e pensato male che ha lacune e difetti di coordinamento profondi, e che è quindi lontanissimo dall’obiettivo di semplificare il sistema istituzionale.

Quali competenze per il nuovo Senato?

Come abbiamo visto in un precedente articolo, il Senato solo in rari casi parteciperà alla funzione legislativa in modo paritario rispetto alla Camera, mentre nella maggioranza dei casi avrà un ruolo di consulenza. Inoltre a questa assemblea è espressamente sottratto ogni potere capace di vincolare il Governo: non esprimerà più la fiducia, né il relativo «indirizzo politico» (art. 55.4) che spetteranno solo alla Camera. Per questa diminuzione di potere e quindi di compiti, il Presidente del Consiglio Renzi ha dichiarato che l’obiettivo è che si riunisca circa una volta al mese. Non sappiamo, nessuno sa, se avverrà davvero così. Quel che è certo è che molti, durante l’iter di approvazione della riforma, si sono chiesti se avesse ancora senso mantenerlo in vita, un Senato così, svuotato della maggior parte del proprio ruolo, o se non fosse stato più utile, a questo punto semplicemente abolirlo e passare ad un sistema monocamerale((Sistema che esiste nei paesi più diversi: Turchia, Grecia, Svezia, Danimarca, Finlandese Norvegia, Cina, Mali, tutti i paesi sub-sahariani, tranne la Nigeria che è federale, la Nuova Zelanda, Corea del sud. La diversità di questi paesi – europei ed extra unione, democratici ed autoritari, in espansione economica ed in recessione – mostra a colpo d’occhio che non esiste una corrispondenza tra la struttura del Parlamento e le condizioni del Paese la quele non può migliorare con una formula magica ma necessita di costante attenzione per affrontare e risolvere i problemi politici.
Per un approfondimento sulle seconde camere nel mondo si consiglia l’enciclopedica opera Senates, Bicameralism in the contempory world, dell’Ohio State University Press,1999, disponibile in inglese, o le utili informazioni presenti sul sito del Senato francese. Tutte informazioni che avrebbero dovuto essere riprese e conosciute per capire se e come fare una riforma funzionante. Dai dibattiti parlamentari e dalla relazione del Governo alla proposta di legge non sembra sia andata così.)). Forse per rispondere a questa critica la riforma prevede specifiche funzioni che il Senato potrà, anzi dovrà, svolgere (art. 55):

La prima è la funzione-missione di “rappresentanza delle istituzioni territoriali” della quale dobbiamo parlare nel prossimo paragrafo perché rientra nell’organizzazione e funzionamento del Senato stesso.
Vi è poi il compito di “collegamento tra istituzioni”.

Il Senato svolgerà un «raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica» e concorrerà al «raccordo» tra questi e l’Unione europea.

Il primo dei due raccordi (centro-periferia), sembra essere il cuore del nuovo Senato, il motivo della sua esistenza. Piccolo problema: nessuno sa di preciso di cosa si tratti. Infatti “raccordare” da solo non vuole dire nulla, indica un “contenitore” di competenze. Ma non è possibile dire quali saranno con precisione dato che non è spiegato in nessun punto della riforma.
Dunque di sicuro c’è solo qualche dichiarazione della Ministra Boschi secondo la quale il nuovo Senato dovrebbe superare l’attuale Conferenza Stato-regioni. Cioè quel sistema che dagli anni ’80 ha tamponato il principale difetto della Costituzione del 1948, l’assenza di una sede per coordinare le istituzioni dei vari livelli((Tecnicamente è stato istituito con il DPCM 12 ottobre 1983)). A tal fine la legge stabilisce che la Conferenza:
1. dà pareri su proposte di legge del Governo,
2. si accorda con il Governo per la ripartizione dei poteri Stato-regioni e comuni,
3. ripartisce il denaro pubblico tra le regioni,
4. fissa indirizzi comuni per la gestione della sanità regionale,
5. promuove il coordinamento della programmazione dell’attività pubblica (cioè elabora i suoi programmi e li confronta con il Governo cercando di coordinarli).
Il primo e il secondo compito saranno svolti per Costituzione dal nuovo Senato. Che sarà degli altri tre? Saranno veramente assorbiti come auspica la Ministra Boschi? C’è da sperare di sì, perché sarebbe l’unico modo per dare un senso alla riforma e perché altrimenti si creerebbero duplicazioni e sovrapposizioni. Ma non è detto che avvenga. Un primo ostacolo è che non è scritto da nessuna parte. Anzi, quando il Parlamento ha votato la riforma ha anche approvato tre Ordini del giorno((Sono gli ordini del giorno di Dorina Bianchi, Paglia, Lattuca)) che parlano di “ridefinizione” del ruolo della Conferenza Stato-regioni, e non di una sua abolizione. La Ministra avrebbe potuto pensarci quando ha accettato proprio tali Odg. Inoltre è probabile che i futuri senatori non abbiamo la specializzazione necessaria per affrontare in modo tecnico ed approfondito materie che spaziano dalla sanità, alle infrastrutture, all’ambiente etc…, oggi queste decisioni sono affrontate in Conferenza dai vari assessori regionali e dai loro esperti, i tecnici ed i dirigenti.
Eppure per rendere razionale il sistema sarebbe bastato scrivere precisamente ciò che il Senato dovrà fare, invece di mettere un concetto indeterminato che, anche su questo punto della riforma obbliga il cittadino a comprare il prodotto a scatola chiusa. Per esempio nel sistema tedesco, al quale gli autori della riforma hanno detto di ispirarsi, la Costituzione assegna solo tre compiti precisi alla seconda Camera: modificare la Costituzione, stabilire le procedure amministrative della federazione e proprio ripartire le risorse finanziare tra i Länder . Solo in questi casi ha gli stessi poteri della Camera.
Dunque, paradossalmente il nostro sistema è costruito in modo che questo “raccordo” sia il principale compito del Senato, ma non si sa di preciso di cosa si tratti e quali saranno le sovrapposizioni con il sistema già esistente. Non è un bel risultato per chi si proponeva di superare confusione e incertezze.

Nel secondo raccordo (Italia-Europa) il Senato concorrerà insieme alla Camera dei deputati a manifestare le sue istanze a livello europeo. Di sicuro questo non vorrà più dire, come è oggi, che il Senato potrà dire al Governo cosa fare e non fare quando questo andrà a Bruxelles a votare nel Consiglio dei Ministri dell’Unione (che è uno dei due rami del potere legislativo europeo). Non potrà perché il Governo non sarà più legato ad esso dal rapporto di fiducia. Sembra quindi che si limiterà a dei pareri (come fa oggi la conferenza Stato-regioni). Lo stesso quando il Senato parteciperà all’attuazione di atti dell’Unione (le famose direttive, che stabiliscono obiettivi e che lo Stato deve scegliere come raggiungere): si dovrebbe ricadere nel procedimento legislativo ordinario che vede il Senato come semplice consulente.
Vi è poi un gruppo di funzioni di valutazione politica. Il Senato:

– Valuterà «le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni». Cioè giudizi politici potenzialmente su qualunque cosa. Non solo l’attività delle pubbliche amministrazioni, cioè se un apparato funzioni bene o male, ma più in generale se le “politiche pubbliche nel suo complesso” diano buoni risultati. Ad esempio, se una certa politica si pone l’obiettivo di aumentare la produzione agricola, l’uso di energia rinnovabili, o quello dei viaggiatori sul rotaia, si può sia analizzare se l’amministrazione è stata efficacie (ad esempio se ha erogato tutti i finanziamenti previsti) o più in generale analizzare se l’obiettivo di quel programma è stato raggiunto (e quindi se è aumentata la produzione, l’energia, i viaggiatori…). È una funzione molto interessante, che oggi nessuno svolge. E nessuno può farlo perché in Italia nessuno fissa seriamente ed in modo sistematico quegli obbiettivi da raggiungere. Quando ciò avviene, singole leggi possono incaricare gli organismi più disparati di fare valutazioni destinate però, a rimanere in qualche biblioteca o peggio, in qualche cassetto. Ovvio, dunque, che serva anche uno scatto culturale che ci faccia entrare tutti (e soprattutto la classe dirigente) in una dimensione europea di responsabilità. Se questa funzione fosse sviluppata permetterebbe ai cittadini di avere finalmente dati attendibili che tronchino l’insopportabile balletto di cifre tra politici, e siano fonte di informazione sui risultati delle scelte pubbliche affinché tutti possano essere messi nelle condizioni di esercitare con cognizione di causa i loro diritti democratici.
Certo lascia perplessi che tutta questa potenzialità sia affidata al Senato. Se guardiamo all’esperienza straniera che da più tempo conosce questa funzione, gli Stati Uniti, vediamo che il Congresso ha anche il potere legislativo e di bilancio, cioè il potere di cambiare le cose che non vanno, che il nostro Senato non avrà. Inoltre là, consci del fatto che il parlamentare è, o dovrebbe essere, un uomo dalla vasta cultura generale e portatore di obiettivi politici ma non per forza un tecnico, la valutazione è concretamente affidata, in prima battuta ad un organismo specializzato ed il potere politico fa, per così dire, il controllore del controllore((Si tratta del GAO, Gouvernment Accountability Office www.gao.gov, un organismo statale, indipendente, con circa 3000 impiegati.)). Dunque è prevedibile che il Senato dovrà “subappaltare” la funzione ad un altro organo. Qualcosa che assomiglierà al CNEL, che in questi anni ha scritto varie relazioni, rapporti, studi su vari aspetti della gestione della cosa pubblica, ed è sempre stato ignorato¹, ma che si è scelto di abolire perché considerato un “poltronificio”. Anche su questo punto il disegno sembra non tenere nel suo complesso.

– verificherà «l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori e l’attuazione delle leggi dello Stato». Anche questa è una mega-competenza della quale non si vedono bene i confini né la differenza rispetto alla competenza precedente nella quale può dunque confluire.

– Concorrerà ad esprimere «pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge». Questo già avviene, ma ora ha un senso, dato che i senatori rappresentano la Nazione. Ma domani quando la vera rappresentanza sarà solo quella della Camera, che valore avrà?

L’organizzazione e il funzionamento del Senato.

Abbiamo detto poco sopra che il Senato rappresenterà le istituzioni territoriali. Ma come, concretamente? Logica vorrebbe che gli eletti da ogni singola regione esprimano su ogni questione un voto unico, e non diviso per colore politico né per scelta individuale, perché sono lì per fare gli interessi della regione. Per capirsi, il voto sarebbe espresso da “Lombardia”, “Liguria”, “Sardegna” etc… e non da PD, M5S, Forza Italia o dai singoli senatori. Questo sistema infatti è quello in vigore nel Bundesrat, la seconda camera tedesca tante volte portata ad esempio dagli autori della riforma

Questa divisione per regioni sembra confermata dal fatto che solo e soltanto alla Camera vi saranno tanto il futuro “Statuto delle opposizioni”, quanto il rapporto di fiducia con il Governo, quanto la divisione dell’Assemblea in commissioni in proporzione al peso numerico di ogni gruppo.

Ma dal sistema tedesco la nostra riforma non ha mantenuto alcuni strumenti fondamentali. In Germania c’è un sistema che, confrontato con il disegno Renzi-Boschi, è totalmente diverso, perché è previsto il vincolo di mandato, cioè se un “delegato” della regione (il Länder) non vota come gli viene detto, viene rimosso((Si parla in Germania di Stimmführer, letteralmente porta-voce/porta-voto)). Nella riforma invece, all’opposto è previsto il divieto di mandato imperativo.

E in Germania i voti della delegazione possono essere espressi solo globalmente, cioè, o tutti a favore o tutti contro, altrimenti se una regione non trova l’accordo deve astenersi. Ed è proprio il Governo locale, e non il Consiglio regionale, che impartisce gli ordini, le direttive di voto; perché i tedeschi, nella loro teutonica razionalità, hanno riconosciuto che se l’ente territoriale deve essere rappresentato, questo dove portare lì le istanze di Governo e non quelle delle minoranze. Le quali, invece, da noi saranno rappresentate. Ne consegue che sarà molto più probabile la formazione di gruppi parlamentari su colore politico, e di una maggioranza ed una opposizione. Una “camericchia”, che funzionerà su base partitica, inadatta alle funzioni e alla missione assegnate dalla Costituzione.

In conclusione, andremo a votare Sì o No ad una riforma confusa, tecnicamente difettata, e largamente incompleta. Quando finalmente saranno presentate ed approvate le norme attuative (del cui contenuto per ora nessuno ha mai parlato) potrebbe venire fuori tutto e il contrario di tutto. Quello che si chiede al popolo italiano non è un voto confermativo, come dovrebbe essere, ma è un voto alla cieca, una delega totale.

Per approfondire, gli altri articoli del nostro “speciale referendum”:

1. Il bicameralismo perfetto non è il problema. In difesa del Senato elettivo. senza particolare passione, ma rigettando le menzogne.

2. Come saranno approvate le leggi con la riforma costituzione Renzi-Boschi.

3. L’origine antica di una riforma poco moderna.

5. CNEL, Presidente della Repubblica, Corte costituzionale e parità di genere.

6. Che fine fanno le regioni? Il nuovissimo Titolo V fa marcia indietro sul federalismo.

7. Le lezioni da trarre dai numeri del referendum.

Basta una rapida scorsa nel settore “documenti” del sito web del CNEL per notare la presenza di dati e giudizi sui risultati relative a scelte pubbliche che negli anni hanno infiammato il dibattito: dall’orario di apertura dei negozi, immigrazione, sicurezza stradale, il mercato del lavoro e la contrattazione , le politiche abitative, il gioco d’azzardo e varie proposte di legge, tra le quali la proposta di istituzionalizzare proprio la funzione di valutazione che questa riforma assegnerà al Parlamento, che però come tutte le altre provenienti del CNEL, ci risulta non sia mai stata nemmeno discussa. [↩]